• 「生」不如「死」的時代 七成人口住六都,地方快沒人怎麼辦?

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    今年,台灣1到7月的死亡人數超過出生人數,出現黃金交叉。問題不只是高齡化、少子化,南與北、東與西、都會與非都會,台灣失衡現象不斷擴大。如何透過地方創生,扭轉這場社會結構發展的「宿命」?

    文/林倖妃 
     

    拉開「金茂利鐘錶行」的木門,濃濃的咖啡香瞬間充斥鼻腔。這是間超過70年的老店面,牆面上掛滿大大小小的時鐘。與其說是咖啡吸引旅人慕名而來,不如說是凝結在時空中的歷史感。
     
    雖是週五時分,店內卻只有忙著煮
    咖啡的老闆娘,大白天街上稀疏人影,以及錯落雜亂的土庫街景,恍然間讓人以為走入時光隧道。台灣生產的蒜頭有八成來自這裡,也是雲林縣長張麗善的故鄉所在。但土庫就像雲林多數的鄉鎮,逐步走向沒落的命運,在1981年還有3.5萬餘人,到2018年為2.8萬人,人口不斷流失。
     
    「雲林20個鄉鎮中只有3個有救,斗六、虎尾和麥寮,」雲林縣針對縣內各鄉鎮進行未來30年的人口推估,計劃處處長李明岳指著推估圖,「但斗六、虎尾的成長是從其他鄉鎮移入,也就是削弱別的鄉鎮而成就自己。」
     

    城鄉

    ▲雲林土庫與縣內多數鄉鎮一樣,逐步走向沒落。(圖片來源:劉國泰)
     

    生育率負成長+人口外流》地方鄉鎮就快要沒有人了
     
    不僅人往中心區域集中,雲林人口還不斷往外遷出。
     
    過去40年間,雲林人已減少11萬,現為68.6萬人,預估未來30年還會少14萬人,「從數字就知道這地方快滅亡,雲林沒有分黨派的本錢,檯面上的政治人物都要有危機感,趕快齊心救火,」李明岳的聲音很急切,「我們已經是病入膏肓。」
     
    這樣的現象不只發生在雲林,而是整個台灣都在失火狀態中。我們能找到解方嗎?
     

    (圖片來源:黃明堂)
     

    據內政部統計,台灣出生率在過去10年不斷下探,今年17月的出生數為9.2萬人,死亡數卻達10.3萬人,出現黃金交叉。
     
    另一方面,台灣雖較各國安全,上半年移出人數仍達近2.5萬人,遠高於移入的0.9萬人,人口負成長已是必然趨勢。
     
    但傾斜的絕不只是生與死,國內的流動也愈來愈「團塊化」。
     
    台灣現有的2345萬人中,七成集中在六都,而人口成長的城市都在台中以北,單是新北、台北、桃園和台中即有1173萬人,約為總人口數的50%。相較之下,台南、高雄都處於停滯狀態,呈現出「頭重腳輕」。
     
    「當時改制成六都是希望藉由都會的力量,發揮母雞帶小雞的效果,帶動周邊區域成長,」台北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠說。
     
    十年前台灣從台北、高雄兩個直轄市改制為六都,以打破資源壟斷現象,但仍無法挽回人口往中北部跑的趨勢,只能地方各自發揮、各自找出路。
     
    產業發展的路徑是其中關鍵所在。
     
    國發會前副主委郭翡玉分析,桃園接近大台北,工業基礎穩固,台中的中科帶動精密機械發展,雖然較南科晚成立,卻因為距離竹科近反而後來居上。相較之下,高雄隨著高雄港地位下滑,加上中油五輕關廠,石化等傳統產業面臨轉型,無形中缺乏拉動成長的新引擎。
     


    六都拉抬效應失靈》人民需要就業機會、生活機能
     
    失衡的現象出現在南與北、東與西,都會與非都會,還有在城鄉之間。
     
    《天下雜誌》調查詢問所居住縣市的城鄉差距是否嚴重,全台有51.8%認為嚴重或有點嚴重,以彰化縣、新竹縣、高雄市、雲林縣和南投縣的感受最強烈。(下表)
     

     


     
    當詢問這些縣市造成城鄉差距的原因時,又以生活機能、交通和就業機會最突出,高居前三位。(下表)
     


     
    事實上,雖然雲林對未來有深切的急迫感,卻不是最危急的縣市。
     
    國發會曾依人口變化率、人口規模和居民收入等指標,找出國內368個鄉鎮區中,共134處面臨消滅危機,不僅人口外流嚴重且居民相對弱勢,還全都集中在中南部和東部,土地面積佔全國66.5%,人口數卻僅11.6%
     
    「台灣的人口已經沒有增加的可能,過去以為的六都拉抬效應,也逐漸走到盡頭,」呂育誠指出,地方需要開始思考不同的成長模式,在求生存和轉型的同時,應重新定位自己,而不是循相同路徑迷信大建設、工業區、做都市重劃。都會對鄉村具有磁吸效應,人往都會移動已是全球皆然。
     
    台灣文創平台發展基金會顧問尹章中認為,要解決就要為地方尋找商機和生機,「台灣人口結構到這時候,應認真思考下一步怎麼走。」
     


    借鏡日本「地方創生」》國家級團體戰,不讓鄉鎮消滅
     
    國發會援引日本「地方創生」概念,希望協助地方產業復甦。
     
    力推地方創生的國發會前主委陳美伶強調,要解決台灣人口問題一定要從在地出發,政府的角色是協助,在過程中進行法規鬆綁、資源媒合和跨部會協調,由鄉鎮公所提案、地方政府進行跨區整合,協助和在地文化結合的在地產業復甦。
     
    「地方創生」的概念,來自前日本首相安倍晉三在2007年首次組閣時的總務大臣增田寬也,他在2014年出版《地方消滅論》,書中指出東京獨大的狀況若無法遏阻,將形成「極點社會」,估計在2040年之前,有896個鄉鎮市會因為無法維持生活基本機能而消失。
     
    當時在日本引起熱議,安倍隨即提出地方創生政策,設置「創生總部」及「地方創生大臣」職位,任命原自民黨秘書長石破茂擔任,並通過「地方創生法案」,同時宣布2015五年為地方創生元年。
     
    「日本推動地方創生,具有國家總體戰略,」研究日本地方創生政策,並經常赴各地演講,尹章中指出安倍的三支箭支援體系,包括建制地域人口經濟分析系統,其次是派遣公務員、民間人才或大學研究者支援地方創生,第三支箭則是財政支援之箭,推動城鎮、人才和工作的總和戰略,由地方訂定目標和策略。
     
    為了讓人口不再無限制湧入東京都,日本參議院在2018年決議,禁止東京都內23區的大學擴招,也就是不再增加招生名額,以避免偏遠地區的年輕人持續進入東京就學、定居。
     
    其次是鼓勵符合「過疏地區」定義鄉鎮申請招募「地域振興協力隊」,希望都市年輕人以1年至3年的時間,進入鄉間協助地域振興工作,每人每年最高補助400萬日圓,如果留下創業,可再加100萬日圓。
     
    根據日本統計,到2017年已經招募997隊的地域振興協力隊,人數將近5000人。
     



     

    台灣缺乏整體統籌》建立「關係」才有認同感
     
    回到台灣,不論總體戰略和規模都遠遠比不上日本。
     
    「日本是透過恐嚇自虐,找到前進的力量,」林事務所服務設計師、雜學家林承毅說,台灣的問題沒有日本嚴重,但我們要提前預警,現在是很好的時間點。
     
    只是創生相關計劃卻散見在各部會,包括經濟部工業局、中小企業處以及教育部、農委會、交通部、文化部等等,由國發會擔任工作會議平台,「過去社區總體營造的經驗都是地方主導,卻發現最後只留下硬體,人口繼續流失,」陳美伶擔憂,現在希望政府盡量扮演協助的角色,國發會以投資代替補助,同時引進民間企業以創造商機。
     
    但也因缺乏強力統籌而受限,被外界認為沒有通盤性的發展策略和佈局,「畢竟經費在各部會,各部會都要維持原來的重點工作,」一位觀察者指出,因為沒有目標、沒有策略,而容易被認為理想性過高。
     
    畢竟時間不等人,台灣必須儘速找到新的成長模式。
     
    因為從日本經驗發現,即使傾國家之力,都無法阻止人口繼續往東京流動,只能減緩速度,與其極力挽回遲早要離開的人,不如創造「關係人口」,也就是「和地方產生關係的人」,藉由增加造訪次數,創造地方活力,促進產業發展的機會。
     
    「關係」的發生可以是就學、就業,甚至是「二地居」(雙城生活),成為經常往來的第二故鄉。
     
    林承毅的體會很深刻,經常往來日本、台灣兩地,他認為要創造商機,產業當然重要,但「樂業」的前提是要「安居」,「當大家對一個地方有認同感,沒有工作也會設法生存下來,否則產業再好、人也不會回來。」
     


    自己的故鄉自己救》別只想倚賴生育,要靠流動
     
    因為網路讓移動生活成為可能,自由工作者的比例愈來愈高,林承毅近來不斷倡議,要解決問題不要只靠生育,而是要靠流動,「當框架打開,就有非常多的可能性。」
     
    位在國境之南的屏東,已經看到新的機會來臨。
     
    屏東早已站在「生不如死」的懸崖邊上,每年生育數不到5000人,死亡數卻超過8000人、遷出數2000人,而在國發會的評估中,33個鄉鎮中有27個存在消失的危機。
     
    除成立農業大學、青年學苑和大店長計劃之外,屏東縣政府跨局處輔導鄉鎮提出創生計劃,順應地理環境區域而有不同的輔導策略,如原民處針對原住民鄉鎮的咖啡產業鏈,而客家事務處則是著重客家庄的可可跨域整合。
     


    ▲根據國發會統計,屏東33個鄉鎮中有27個未來可能消失。唯有從地方生根、結合當地文化的產業復甦,才有可能重新振興。(圖片來源:王建棟)
     

    「屏東不僅將農業產業化,如枋寮養龍膽石斑,賣魚還將魚鱗製成生技產品以創造更多商機,並連結中央資源以多元議題行銷到全世界,」中衛中心總經理朱興華認為,從熱帶博覽會、台灣燈會到台灣設計展,不但塑造在地居民光榮感,也是地方創生的成功典範。
     
    尤其新冠肺炎疫情爆發後,縣長潘孟安從危機中看到契機,因為國際經濟情勢和發展模式完全被顛覆,超越國家、城市、區域,現在的人不一定要擠在都會,只要改善軟體環境和居家網路基地,交通和醫療、生活機能的配套更為完善,即可吸引更多人。「改變城市文化,不能只靠一場活動,」他說。
     
    但凡到過屏東,都會親眼目睹這座城市正在華麗轉身,吸引愈來愈多人到訪、遷居或是二地居。
     
    從前文化部長龍應台、藝人隋棠、小嫻等等,郭翡玉認為,從墾丁到屏東眷村勝利新村,都吸引許多不是在地的年輕人,帶來更多的可能性,卻都不必然是政府統計數據中的戶籍人口。
     
    從「自己的故鄉自己救」,到以「流動」打破一切邊界,地方正在急切尋找生機、尋求和過去不同的成長模式。另一方面,有愈來愈多人急於從城市逃離,猶如最古老的桌遊「大富翁」,機會與命運在同時間翻牌。
     
    「日本要解決東京都人口問題,台灣要處理的是人口分配不均,」林承毅認為,台灣規模小、移動容易,此時或許更該檢討國土規劃,走向區域治理,以軌道建設連結生活圈,「關鍵是台灣要找自己定位,我們談觀光旅遊談不過日本,要談我們是多好生活的國家。」

    政治大學社會系副教授鄭力軒提醒,前提之一是台灣的人口分析,不能只靠戶籍資料,要有更完整的普查數據作為基礎。
     
    社區總體營造是永續的基盤,台灣過去已經奠定基礎,而地方創生卻是帶動未來成長的動能,需要政府、企業和民間組織三股力量完美結合,才能突破已來到眼前的成長極限。(責任編輯:陳郁雁)
     


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